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        浅议民事检察跟进监督
        时间:2015-05-31  作者:傅迪珊  新闻来源:泉州市人民检察院  【字号: | |
        【摘要】民事检察跟进监督是民事检察监督走出实践困境的基本要求、是增强检察机关监督刚性的必然要求、是提高检察干警法律监督能力和水平的助推力。然而,现有法律法规对跟进监督与涉及的相关问题规定不完善。构筑民事检察跟进监督体系应从界定民事检察跟进监督的案件范围、明确民事检察跟进监督的形式等几方面入手。

        【关键词】民事检察 跟进监督 抗诉 再审检察建议 检察建议



        2013年9月23日最高人民检察院发布的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《检察院民诉监督规则》)第一百一十七条明确规定了检察院跟进监督或提请上级院监督的三种情形,“跟进监督”这一表述正式进入民事检察工作的视野。然,目前,跟进监督的内涵与外延并无准确定义,现有法律规定较为简单,缺乏具有操作的细则规定。

        本文所阐述的跟进监督,系检察机关向人民法院依法发出具监督属性的法律文书后,经审查,发现被监督的人民法院存在未予以处理或处理后仍有违法情形的,进一步采取措施确保已发出的检察法律文书内容得以落实的监督方式。

        一、民事检察跟进监督的必要性探析

        (一)系走出民事检察监督实践困境的基本要求

        《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)第209条赋予检察院可采取向法院提出检察建议或抗诉的监督方式。实践中,检察院审查后认为有监督必要的案件,区分情况作出提出再审检察建议、提出抗诉或提出检察建议的决定。<!--[if !supportFootnotes]-->[①]<!--[endif]-->然,部分法官接受检察监督的认识存在偏差、接受监督意愿不高、对检察机关发出的监督文书未予重视、甚至存在抵触情绪,导致检察机关依法向人民法院发出具有监督属性的法律文书(即再审检察建议书、检察建议书或抗诉报告书)后,抗诉后法院仍不审理、审理后不予判决或者既不采纳也不回复等情形仍然存在,且此类情况在基层更为常见。只有积极作为,进一步采取措施才能促使检察监督落到实处,确保检察机关办理的案件实现个案公平与正义。

        (二)系增强检察机关监督刚性的必然要求

        检察机关作为法律监督机关,不仅只体现在《宪法》、《民诉法》等总则性的条文规定,其监督作用在司法实践中应得到充分发挥。监督民事诉讼活动是检察机关发挥法律监督职责的重要表现之一,通过跟进监督,依法追究相关人员的责任,确保检察机关对民事诉讼活动的监督落到实处,能对法院的诉讼活动及工作人员起警示或预防作用,从而提升检察机关的监督刚性。

        (三)系提高检察干警监督能力和水平的助推力

        实践中,部分检察干警在民事检察工作中存在“一抗了之”或“一建了之”的错误观念,主动监督的意识不强,助长法院不够重视检察监督的情形。跟进监督涵盖入民事检察工作中、列为民行检察干警的职责之一,助于提升民行检察干警监督能力和水平,助于提升民行检察队伍素质,助于充分发挥民事检察监督职能。

        二、民事检察跟进监督现行法律规定的分析

        虽然,除开篇提及的《检察院民诉监督规则》予以规定外,其他法律法规未对跟进监督进行直接规定,但是,人民法院如何处理并回复检察监督法律文书、保障检察机关的法律监督落到实处等问题均与跟进监督密切相关。笔者就此些问题的规定及存在的不足作分析:

        (一)人民法院如何处理并回复检察监督法律文书的法律规定不完善

        1、我国《民诉法》的具体规定与不足

        修改后的《民诉法》赋予检察机关有权向法院发出检察建议书或抗诉。然,《民诉法》仅在第二百一十一条载明,接受抗诉的法院应当在收到抗诉书之日起三十日内裁定再审,这是对于抗诉案件,规定接受抗诉的法院应采取的处理方式及时限;而对于发出再审检察建议及检察建议的,法院应如何处理及回复并未予明确。

        2、两高<!--[if !supportFootnotes]-->[②]<!--[endif]-->共同制定的文件的规定与不足

        两高于制定的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(以下简称两高《民事审判与行政诉讼监督意见》),其中第七条第二款要求:法院应在收到再审检察建议三个月内审查,并将审查结果书面回复检察院;第十条第二款要求:法院应在检察院提出检察建议一个月内作出处理,并将处理情况书面回复检察院。两高制定的《关于在部分地方开展执行活动法律监督试点工作的通知》(以下简称两高《执行监督试点工作通知》)规定:法院应在收到检察建议后一个月内作出处理,并将处理情况书面回复检察院。虽然上述内容明确了检察院提出的再审检察建议、检察建议,人民法院应在一定期限内作出处理并将情况书面回复,但两高《民事审判与行政诉讼监督意见》目前为试行,而两高《执行监督试点工作通知》的适用范围也仅为试点地区,部分法院对两份文件的执行度不高,甚至有不知晓相关规定存在的情形。

        综上,现有法律法规对人民法院如何处理并回复检察监督法律文书规定不完善:一是,《民诉法》对于再审检察建议及检察建议的案件,法院应如何处理及回复期限等未予规定;二是,虽然两高《民事审判与行政诉讼监督意见》与《执行监督试点工作通知》规定了人民法院对再审检察建议、检察建议的处理期限及书面回复,但文件效力不高,落实情况不佳。

        (二)保障检察机关的法律监督落到实处的法律依据缺失<!--[if !supportFootnotes]-->[③]<!--[endif]-->

        两高《民事审判与行政诉讼监督意见》第七条第二款规定:检察机关认为法院不予再审的决定不当的,应提请上级检察院提出抗诉;第十条第二款规定:检察院认为法院的回复意见有异议的,可通过上一级检察院向上一级人民法院提出。根据两高《执行监督试点工作通知》的相关规定,若检察机关认为法院不予再审的决定不当的,应提请上级检察院抗诉;若对法院的检察建议回复有异议的,可以通过上一级检察院向上一级法院提出。

        上述的规定存在不足之处:(1)如同前文所述,两高的上述两份文件效力及适用范围受限,在实践中的适用受限。(2)仅规定了认为再审检察建议中的不予再审决定不当的、对检察建议回复有异议的两种情形,针对人民法院接收再审检察建议或其他检察建议后长时间既不采纳也不回复等情形,检察机关能否采取措施未予规定。(3)人民法院未及时处理的情况下,未规定能否追究法院相关人员的责任。如何处理、整改的决定主体仍为人民法院,即由相关人员决定是否落实监督内容,而追责规定的空白,使得相关人员推脱责任、不作为的情形大量存在。

        三、构建民事检察跟进监督体系应解决的若干问题

        如前所析,人民法院如何处理并回复检察监督法律文书、保障检察机关的法律监督落到实处的法律规定极不完善,因而,构建民事检察跟进监督体系显得极为重要。

        (一)正视民事检察跟进监督与民事诉讼监督的关系

        将民事检察跟进监督与民事诉讼监督进行区分,并明晰两者之间的关系,是正确构建民事检察跟进监督体系的前提。

        《民诉法》第十四条明确赋予了人民检察院对民事诉讼实行法律监督的权力。民事检察监督一般以认定事实错误、适用法律错误和程序违法为监督内容,<!--[if !supportFootnotes]-->[④]<!--[endif]-->监督的范围涵盖了民事诉讼全程,包括对作为诉讼结果的监督(即对判决、裁定、调解的监督),也包括对执行活动的监督(即对执行生效判决、裁定调解的监督),还包括对诉讼活动的监督(即对民事诉讼中人民法院及审判人员违法行为的法律监督)。<!--[if !supportFootnotes]-->[⑤]<!--[endif]-->而民事检察跟进监督方面,笔者认为,其本质是监督人民法院的纠错行为,一般以人民法院办理抗诉案件、再审检察建议案件、检察建议案件中存在法定期限内未予处理、程序违反法律规定、处理后的实体内容违反法律规定等情形为监督对象。

        从两者的关系看,一方面,民事检察跟进监督实质上是民事检察监督的一种特殊形式。跟进监督源于《民诉法》第十四条的规定,是为保证检察机关的抗诉、再审检察建议、检察建议等一般监督方式得以充分发挥而产生的;另一方面,采取一般民事检察监督方式是民事检察跟进监督的前提。检察机关只有在采取了抗诉、再审检察建议、检察建议等一般监督方式后,法院未采取纠错行为或未依法纠错,才可能进行跟进监督。

        (二)合理划定、区分民事检察跟进监督的范围

        1、拓宽民事检察跟进监督案件的来源

        一是,检察机关依职权发现。检察机关向人民法院发出过具有监督属性的法律文书的案件是跟进监督的基础,此类案件均已填报或记录在检察机关的台账、案件系统,办理该案件的检察机关以此为基础进行全面梳理,排查法院审理抗诉、再审检察建议案件和处理检察建议情况较为容易,根据排查结果确定需要跟进监督的案件。因此,依职权发现系检察机关跟进监督的最主要案件来源。二是,当事人向人民检察院反映或人民检察院向当事人了解。当事人作为诉讼参与人,与案件密切关联,法院收到检察监督文书后处理案件时,当事人通常第一时间能知悉法院的处理行为,由当事人反映或检察机关主动向当事人了解,易发现法院是否存在未及时处理、程序不当、违反法律规定等情形,进而确定需要跟进监督的案件。

        2、确定民事检察需跟进监督的主要类型

        民事抗诉案件、民事再审检察建议案件及人民检察院提出的检察建议案件中,存在下列类型的问题的,需要检察机关进行跟进监督:(1)人民法院在法定期限内未予处理的。指的是人民法院收到检察机关发出的具有监督属性的法律文书后,未在期限内针对法律文书的内容对该案件依法予以处理的。(2)程序违反法律规定的。包括启动再审程序违法如违反管辖权规定,也包括再审或处理中程序违法及虽予以处理但未及时将处理结果回复检察机关等情形。(3)处理后的案件实体内容仍然违反法律规定。指的是人民法院针对检察机关发出的具有监督属性的法律文书对案件采取再审、继续审理或执行等处理措施的,经处理后,仍存在事实不清、证据不充分或侵犯当事人实体权利等情形的。

        3、细化民事检察跟进监督的具体情形

        笔者认为,《检察院民诉监督规则》第一百一十七条仅规定了跟进监督的三种情形<!--[if !supportFootnotes]-->[⑥]<!--[endif]-->,范围具有局限性,违法充分满足司法实践的需求。而前文分析的仅是抗诉案件、再审检察建议案件、检察建议案件中法院可能存在的问题类型,若直接运用于实践中,操作较为困难,需将上述类型进行细化。

        人民检察院通过主动排查或当事人反映后,发现民事抗诉案件、民事再审检察建议案件或检察建议案件存在下列问题的,确定为跟进监督的案件:(1)民事抗诉案件,人民法院未在法定期限内作出再审裁定和对再审检察建议案件未在规定期限内作出处理并书面回复人民检察院的;(2)民事抗诉案件、再审检察建议案件,人民法院违反管辖规定交由下级法院再审的;(3)民事抗诉案件和再审检察建议案件,人民法院再审开庭时应当通知人民检察院派员出庭而未通知的;(4)民事抗诉和再审检察建议案件,人民法院再审超过法定审理期限的;(5)抗诉案件和再审检察建议案件,人民法院再审终结后未向人民检察院送达或者未及时送达裁判文书的;(6)民事抗诉和再审检察建议案件,人民法院审理后重新作出的判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件的;(7)其他检察建议案件,人民法院未在规定的期限内作出处理并书面回复人民检察院的;(8)其他检察建议案件,人民法院对检察建议的处理结果错误的。

        (三)明确民事检察跟进监督的形式

        跟进监督的形式是民事检察跟进监督的落脚点。如何进行跟进监督,关系到实践具体操作,是必须解决的重要问题。

        1、向同级法院发出工作函

        根据2012年公布的《人民检察院公文处理办法》和《最高人民检察院公文处理实施细则》的规定,函作为检察机关通用公文之一,主要用于与不相隶属机关进行商谈工作、询问或答复问题等。因此,在办理民事检察跟进监督案件中,检察机关亦可采用函这一公文形式。笔者认为,由检察机关根据案件的具体需要,决定是否以函的形式跟进监督,适用于人民法院未在规定期限内予以处理并回复人民检察院等情形,用于督促同级人民法院对已采取监督措施的案件进行处理、回复,或要求同级人民法院对已采取监督措施的案件的处理情况进行说明。

        2、请求上一级检察院处理

        (1)通过上一级检察院向上一级法院提出

        根据两高《民事审判与行政诉讼监督意见》第十条及两高《执行监督试点工作通知》的相关内容,对法院的检察建议回复意见有异议的,原来采取监督措施的人民检察院可以请求其上一级检察院处理,经上一级人民检察院审查后,认为确有必要的,由其直接向同级人民法院提出。以此为监督方式,利处在于:由上一级检察院再次审查,是对监督必要性进行再一次审查,避免采取原监督措施的检察院存在认识偏差而出现监督错误的情形;上一级检察院向上一级法院提出后,可以解决原法院基于案外因素等未正确采纳检察建议,确保监督落到实处。

        (2)提请上一级检察院抗诉

        虽然,向同级法院提出再审检察建议与提请上级检察院向上级法院提出抗诉是审判监督的两种方式,但,提出再审检察建议与提出抗诉,两者的效力仍然是有差别的,最主要体现在是否能必然启动再审程序:再审检察建议案件,是否需要再审的决定权在于人民法院;<!--[if !supportFootnotes]-->[⑦]<!--[endif]-->而抗诉案件,接受抗诉的人民法院必须也只能在规定期限内裁定再审。<!--[if !supportFootnotes]-->[⑧]<!--[endif]-->因而,抗诉的监督刚性强,而再审检察建议的监督作用在实践中受阻的几率相对高。笔者认为,再审检察建议案件的处理结果应作两种区分:人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的,应当提请上级检察院抗诉;人民法院超过法定期限未启动再审程序,可以提请上级人民检察院抗诉。作如此区分的原因在于:审判监督作为民事检察监督的最核心内容,必须保证监督落到实处。认为法院不予再审的决定不当的,必须也只能采取检察职权中最具监督刚性的措施——抗诉,予以对抗,进而维护检察权威与;さ笔氯撕戏ㄈㄒ。而再审检察建议案件法院超过法定期限仍未再审的,案件情况为基础,可向同级人民法院发出函或者检察建议,进行催办或要求其对情况予以说明,也可以直接提请上一级人民检察院抗诉。

        3、向同级人民法院发出检察建议书

        检察建议作为检察机关法律监督的重要方式之一,这一方式已在2013年修改后的《民事诉讼法》中,从法律层面得以体现,系将检察建议作为抗诉制度的补充在立法上进行了确认。<!--[if !supportFootnotes]-->[⑨]<!--[endif]-->在实践中,针对个案中存在的问题,不能以抗诉书、再审检察建议书的法律文书形式提出的,也可通过检察建议书的形式向法院提出。因此,相较于其他法律文书,检察建议书既可针对个案中存在的问题提出,也可对类案以及人民法院普遍或规律存在的问题提出。笔者认为,抗诉案件、再审检察建议案件、检察建议案件拟需要跟进监督时,向人民法院发函仍不能解决的,或不符合向人民法院发函、抗诉的情形的,或需指出类案中的共同问题的,或需指出人民法院制度与管理中存在问题的,均可以检察建议形式向人民法院提出。

        4、其他方式

        (1)依审判监督程序,依职权提请上级院抗诉或抗诉。法院再审民事检察监督案件后作出的生效判决、裁定、调解,检察院仍可依审判监督程序进行监督,经审查,若发现结果确有错误并有再次监督必要的案件,提请上级院抗诉或直接向同级人民法院抗诉。(2)启动诉讼违法调查等程序。对检察机关采取监督措施后,审判人员仍存有违法行为或违法行为未改正的,检察机关有权依《民诉法》第二百零八条与第二百一十条的规定,向当事人或案外人调查核实,根据调查核实结果,决定是否依法向法院发出检察建议。(3)移送职务犯罪侦查部门。若在跟进监督的过程中,发现法院相关人员可能涉及职务犯罪的,民行检察部门应当将该线索移送职务犯罪侦查部门。







        【主要参考文献】

        [1]张显伟等.民事行政诉讼检察监督制度研究[M].北京:中国法制出版社,2012;

        [2]王莉.民事诉讼与检察监督[M].北京:中国检察出版社,2012;

        [3]王德玲.民事检察监督制度研究[M].北京:中国法制出版社,2006;

        [4]国家检察官学院课题组、邵世星.民事诉讼检察监督的职权配置和程序设计[J].国家检察官学院学报,2008,(5);

        [5]张清、武艳.新《民事诉讼法》图景下我国民事检察制度研究——以中美民事检察类型化分析为切入点[J].西南政法大学学报,2013(3)。



        <!--[if !supportFootnotes]-->

        --------------------------------------------------------------------------------
        <!--[endif]-->
        <!--[if !supportFootnotes]-->[①]<!--[endif]--> 《人民检察院民事诉讼监督规则》第五十四条第一款规定“人民检察院对审查终结的案件,应当区分情况作出下列决定:(一)提出再审检察建议;(二)提请抗诉;(三)提出抗诉;(四)提出检察建议;(五)终结审查;(六)不支持监督申请!逼渲,向人民法院提出再审检察建议、提出抗诉、提出检察建议是人民检察院采取的监督方式。

        <!--[if !supportFootnotes]-->[②]<!--[endif]--> “两高”指的是最高人民法院与最高人民检察院。

        <!--[if !supportFootnotes]-->[③]<!--[endif]--> 笔者阐述“保障检察机关的法律监督落到实处的法律依据”指的是,检察机关认为已采取的监督内容未被落实后,特定主体采取具体措施从而督促被监督主体落实检察监督内容的法律法规。

        <!--[if !supportFootnotes]-->[④]<!--[endif]--> 北京市门头沟区人民检察院课题组:《民事检察监督模式的内容与形式》,载《人民检察》2013年第3期

        <!--[if !supportFootnotes]-->[⑤]<!--[endif]--> 郑厚勇等:《论民事诉讼的全方位检察监督》,载《湖北科技学院学报》2013年第9期。

        <!--[if !supportFootnotes]-->[⑥]<!--[endif]--> (一)人民法院审理民事抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件的;(二)人民法院对人民检察院提出的检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的;(三)人民法院对检察建议的处理结果错误的。

        <!--[if !supportFootnotes]-->[⑦]<!--[endif]--> 《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第七条 地方各级人民检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解,经检察委员会决定,可以向同级人民法院提出再审检察建议。 人民法院收到再审检察建议后,应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的,应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的,应当提请上级人民检察院提出抗诉。

        <!--[if !supportFootnotes]-->[⑧]<!--[endif]--> 《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条 人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定;有本法第二百条第一项至第五项规定情形之一的,可以交下一级人民法院再审,但经该下一级人民法院再审的除外。

        <!--[if !supportFootnotes]-->[⑨]<!--[endif]--> 杨翠华等:《检察建议的分类与整合》,载《人民检察》2012年第22期。

         

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